DOCUMENTO > El DESAFÍO EDUCATIVO: ¡¡CAMBIAR O PERDER!!

1.    La entidad del problema, sus impactos en la educación y la cultura, y en el desarrollo productivo y social.  

La situación educativa es grave y posee raíces sociales (cambios en la situación social, en particular en relación con los arreglos familiares, y con el aumento de la pobreza y la marginalidad durante el prolongado período en que se aplicaron políticas de corte neoliberal) ; culturales, con cambios en la subjetividad y tecnológicos, y con desacople en los modos de acercamiento a la realidad entre los centros de interés y las necesidades de los niños y jóvenes y los contenidos del sistema: ¡esto no se arregla solamente  con más ladrillos!; y propiamente educativas, con mucha improvisación en el último cuarto de siglo e importantes problemas de gestión de los recursos humanos y materiales, en el marco de una masificación del sistema. El resultado es una crisis general, en particular en el sector público, que se caracteriza por problemas importantes de inclusión, calidad y equidad y por una carencia de recursos calificados en una fase de extraordinario crecimiento económico del país. Ambos aspectos, por otra parte, van juntos: el sistema, en una medida importante, no incluye, lo cual posibilita que la brecha económica y social entre personas calificadas y no calificadas se incremente, con lo cual la educación impartida termina siendo funcional a una redistribución regresiva de la riqueza.

No debemos olvidarnos de que nos referimos a un sistema gigantesco que impacta sin excepción en toda la sociedad uruguaya: con un millón de matriculados. Son visibles los diferenciales salariales, por ejemplo, vinculados con la calificación.  Las Pruebas PISA nos dieron mal y eso es inocultable. Son demoledoras aunque no implican el descubrimiento de la pólvora. El propio equipo económico las expuso en ACDE[2] a fin de año: pero hay que ver no solamente el desempeño PISA en lectura por contexto socio económico, sino también los años de educación de los jefes de hogar por decil de hogares ordenados por ingreso per cápita (INE). Está muy claro que a los que se educan en hogares pobres es poca la ayuda que pueden recibir de sus familias dado el bajo nivel educativo de su entorno. Aunque sabemos las limitaciones que tiene evaluar sólo en lectura, matemáticas y ciencias en forma no correlacionada con los programas existentes, no se puede tapar el cielo con la mano.

2. El fracaso de los resultados en materia de inclusión y movilidad social, así como en la calidad de la educación pública es inocultable, fundamentalmente en el nivel medio.

La tasa de desvinculación lo expresa: únicamente el 36,5 de los jóvenes entre 20 y 29 años finalizó la educación media en alguna de sus modalidades (estamos de los últimos en la tasa de graduación en la comparación internacional[3]). Cada 100 estudiantes que ingresan en Montevideo a primero de liceo más de 40 fracasan, no terminan la enseñanza media. Ya el 30% deserta en el ciclo básico. Los más de 100 mil que no estudian ni trabajan constituyen una tragedia social. Cuestión grave, por consiguiente[4]. ¿El país ha hecho la plancha en materia educativa? Al menos no ha dado con la salida[5]. Ha cambiado los planes en la enseñanza media cada década pero no las concepciones y prácticas pedagógicas: qué enseñar, cómo enseñar, cómo promover aprendizajes genuinos (valorados, procesados e incorporados por el alumno).

Las ineficiencias palmarias no se dan sólo en el nivel medio: tenemos 6600 egresados de la Udelar anuales, computando todo!! Y eso que vamos de los últimos en el crecimiento de la matrícula terciaria en los últimos 20 años[6]. Últimos en el Mercosur en proporción de personas con enseñanza media y terciaria completa

En suma: el sistema no es inclusivo, acentúa y perpetúa la desigualdad de oportunidades. En otros términos, tenemos un problema humano y emocional, de disgusto y desafiliación del sistema en proporciones muy importantes. Pero además tenemos un problema económico de corto plazo, expresado en al dificultad que encuentra hoy la economía para disponer de capital humano necesario para el desarrollo de los emprendimientos actuales y los que suponen las inversiones ya comprometidas; un problema de largo plazo, ya que si no se revierten las actuales tendencias en materia de nivel educativo de los jóvenes, se compromete el potencial de desarrollo futuro del país; y la acentuación de las inequidades intergeneracionales, en términos de desempleo, inserciones laborales precarias y en empleos poco productivos, propensión a la emigración y mecanismos estratificados de emancipación a la vida adulta de los jóvenes. Esto último, de mantenerse, significa que el país habrá desperdiciado su mejor oportunidad para disminuir la pobreza y exclusión social entre las generaciones más jóvenes.

3. Sin duda hay aspectos positivos y muy destacables en el período anterior que un balance equilibrado no puede ignorar.

Un presupuesto histórico, con un crecimiento del gasto educativo verdaderamente importante (aunque siga siendo insuficiente en relación con el rezago en el punto de partida y en la comparación internacional), el formidable Plan Ceibal, la ANII, la ley de educación (proceso inconcluso),  los maestros comunitarios, la educación física en todas las escuelas, la educación sexual extendida, la educación en DDHH  o los boletos gratuitos. Sin embargo, los resultados del incremento en los recursos demuestran claramente que el solo crecimiento en los fondos no modifica la sustancia de la crisis educativa. El contraste entre la inversión (vamos al promedio internacional como % del gasto público total[7]) y los resultados es importante aunque el tiempo para procesar los cambios haya sido muy breve. En pesos constantes pasamos de menos de 20 mil millones de pesos 2010 en 2005 a 43 mil en 2014 (ACDE). Igual no es suficiente. Y así como decimos eso, también señalamos que debemos ser autocríticos: no podemos cargar todas las culpas en la situación social, hay problemas de gestión inocultables y de largo arrastre, que demandan soluciones.

4. El nuevo enfoque coloca a la educación en el primer lugar de la agenda pública.

Constituye un acierto del Presidente su actual iniciativa: Primer lugar de la agenda, Cuestión de Estado –coherente con la integración del Codicen y el documento de acuerdo de los partidos-, no se resuelve sin un encare nacional, multipartidario, civil, empresarial y de trabajadores, y de largo plazo[8]. No se trata de una obra a realizar por  iluminados ni en un único período de gobierno. Varela hubo uno solo. Es obvio que la escuela sola no puede. Es preciso articular esfuerzos y actores y  construir una nueva hegemonía, un nuevo sentido común compartido, en torno a la cuestión educativa.

En ese marco, y en segundo lugar, se requiere de una disposición clara y contundente a una transformación profunda del sistema y a la vez a la convergencia y diversificación de políticas públicas: no es lo mismo un barrio con gravísimos problemas a uno de capas medias o a una localidad del interior muy ligada a un sector productivo. Se impone una estrategia diversificada.

En tercer lugar, el sistema debe tener su centro en el educando y no en los docentes o la institucionalidad. Con lo cual queremos significar que se debe mirar el sistema y sus transformaciones fundamentalmente –aunque no exclusivamente- desde la perspectiva y las necesidades de los alumnos.

5. Se necesitan acuerdos políticos para la innovación institucional.

En cuanto al Poder político y las autonomías educativas caben algunas reflexiones. No basta con rendiciones de cuentas. Es preciso otorgar un mayor protagonismo al MEC, Comisión Nacional de Educación y otros organismos. Los programas que vota la gente y lo que siente como necesidades la propia gente son el punto de referencia. El concepto de autonomía ha sido distorsionado históricamente hacia la autarquía y la fragmentación, que se replica al infinito en el interior de los entes y subsistemas (aunque hay apertura en algunas instituciones), pero debe tenerse en cuenta el rol que ha jugado frente a gobiernos autoritarios y elitistas. Nunca se ha hablado más de coordinación y en realidad no es mucho lo que se ha concretado. Por otra parte, la atomización y el aislamiento llevan al ascenso de los corporativismos y al inmovilismo: no se ven otros intereses que los propios. No es lo mismo interés corporativo que interés general. Ahí tenemos el ejemplo del control medioeval de algunas cátedras universitarias. Diversificar la oferta (aunque se ha avanzado) o expandir hacia el interior puede ser contradictorio con el interés corporativo.     

Pero no hay que subirse al carro de que los políticos por el hecho de serlo son buenos. Tampoco al by-pass que termina siendo funcional a la enseñanza privada y a la politiquería. Se requieren acuerdos para la innovación institucional en serio.  

En el IUDE no caben directores de designación política (gobiernan los órdenes y un delegado de la UDELAR y uno de la ANEP), y está bien. En el ITS algo parecido. Queda por establecer las formas de designar al Director del ITS que lo deberá definir la Ley de Constitución cuando se elabore y considere (lo acuerdos establecen pautas y criterios para ello). La Ley 18437 en su artículo 113 crea el "Instituto Nacional de Evaluación Educativa" (INEE) como persona jurídica de derecho público no estatal, el cual se vinculará con el Poder Ejecutivo a través del MEC. En su artículo 114 dispone que el instituto será dirigido y administrado por una Comisión Directiva integrada por siete miembros: uno designado por el MEC que lo presidirá; tres por el CODICEN;  dos designados por la UDELAR; y uno por la educación privada inicial, primaria y media habilitada.

6. Ir hacia los liceos comunitarios y de tiempo extendido.

Hay acuerdos y recursos en Educación en la Primera Infancia (0 a 36 meses) e Inicial. Tanto en recursos para Asignación Familiar como para los CAIF. También en Educación Primaria (incluido el objetivo de llegar a 300 escuelas de tiempo completo). Pero el punto clave es la educación media básica y su continuidad en el segundo ciclo. Se requiere un cambio estructural a escala humana y social: sin liceos de tiempo extendido (y en algunos casos de tiempo completo) y sin una política de liceos comunitarios, sin reformas en la organización y los recursos físicos y humanos que permitan la creación, mantenimiento y desarrollo de comunidades educativas no hay posibilidad de transformación Los centros educativos deben proporcionar al estudiante contenidos y situaciones que le permitan fortalecer sus habilidades y personalidad para abordar los problemas que caracterizan esta etapa de la vida en las sociedades actuales (la crisis de identidad, su relación con los medios de masa, las drogas, los conflictos interpersonales, la violencia, etc.). Crear el Consejo de Educación Media Básica y con ello aprovechar para crear un nuevo subsistema de ciclo básico (la ley da plazo hasta el 2013). ¿Con currícula  de 13 docentes simultáneos?; no pueden haber cursos semestrales? Con equipos multidisciplinarios en todos los liceos y con la asignación de recursos necesaria para transformar a las instituciones en centros de formación y calificación de nuestros jóvenes como personas solidarias y críticas que puedan adaptarse y transformar sus realidades y construir su futuro y el de nuestro país.  Hay un proyecto para crear unos 50 liceos más pequeños; de tiempo extendido (no 8 horas de aula!), espacios de integración de contenidos, de producción y taller, actividad física y deportiva, socialización estudiantil, integración al medio[9], con diversidad de experiencias y docentes con cargo docente. Todo esto sobre la base del cambio tecnológico y el desarrollo del Ceibal medio.

Esta propuesta debe completarse con el impulso a los consejos de participación previstos en la ley de educación, y con cambios en la Educación media superior sobre la base del fortalecimiento, del sentido social y de pertenencia de los adolescentes a través de tareas curriculares ligadas a las realidades locales que estimulen la creatividad y la capacidad transformadora y la participación de la familia y la comunidad en el proyecto educativo, promoviendo la calidad de la enseñanza, la formación crítica y ciudadana, así como la diversificación y navegabilidad de los bachilleratos tecnológicos y profesionales en el marco de la UTU y del CES.

7. En forma complementaria se requiere de un Plan de impacto en educación no formal con foco en los más de 100 mil jóvenes que no estudian ni trabajan.

Y con el cuidado con no premiar a los que se rompieron y salieron adelante proviniendo de contextos desfavorables. Es posible desarrollar programas de retención y culminación de estudios, programas de revinculación, tutorías y pasantías laborales financiadas, etc.

8. Formación docente ligada a la  investigación y nueva carrera docente.

Las inercias institucionales y las resistencias al cambio son muy importantes. Por algo seguimos prisioneros de Vaz Ferreira y Grompone y la formación docente no está estrechamente vinculada con la investigación. Hemos quedado prisioneros en algunos casos de la duplicación de estructuras. Si la creación del IUDE no resulta de una articulación –como parte de un Sistema Nacional de Educación Terciaria, con tránsito y créditos- vamos ha seguir con la eterna historia del IPA versus la Facultad de Humanidades y Ciencias en 1949.

Proponemos mayor dignificación de la carrera docente, llevar los sueldos a una escala comparable con otros servicios profesionales, una revalorización del trabajo en el aula, ascenso por desempeño, y estructura con base en cargos docentes ligados a una institución educativa.

Hace medio siglo que se insiste en ir a una estructura de cargos docentes por institución educativa en la enseñanza media, pero esto no termina de hacerse. Ello supone concentración de horas en un establecimiento educativo (fin del profesor taxi) y continuidad en el tiempo en el mismo (fin de la rotación interanual). De otra manera es imposible el nexo con los estudiantes y con la comunidad.  También una mayor autonomía de los centros y una evaluación estandarizada de los aprendizajes que permita evaluar los avances o estancamientos y el acortamiento de la brecha de equidad que se establece entre centros de diferente contexto.

9. Avances rápidos en la educación terciaria, Técnica y Universitaria, fundamentalmente en la descentralización.

El debate sobe la actualización de la ley orgánica lleva demasiado tiempo, comenzó en 2008. Se ha avanzado[10] en la diversificación de la oferta educativa (Diseño, Comunicación, Turismo, Atmósfera, etc.), en la horizontalización y la interdisciplinariedad, en el porcentaje de titulados (6600 computando las 31 tecnicaturas y/o carreras cortas y los 630 postgrados), descentralización (en proceso 3 centros universitarios regionales, uno en el noreste. Otro en el noroeste y otro en el Este: meta 2014 de 15 mil estudiantes y 300 full time en el interior) y en cooperación a nivel terciario con UTU en la formación de tecnólogos (Mecánico y Químico en Montevideo y Paysandú, Informático en esos lugares y en Maldonado, agroenergético en Bella unión y se prepara Madera en Rivera) y en la inserción del Clínicas (220 mil atendidos) con el Sistema Integrado de Salud, y en la política de Convenios (431 en 2010).

10.   Ejecución eficiente de obras de infraestructura física.

Es altamente conveniente la decisión incluida en el último presupuesto en cuanto a encomendar a la CND la construcción de la infraestructura para la Educación.

 Notas: 

[1] Documento base: ponencia del senador Rubio en Panel en el Parlamento, 17.02.11, junto con Mieres, Rama y Da Rosa.

[2] Intervención del Equipo Económico en ACDE en diciembre 2010

[3] Ibíd.

[4] Sobre la desafiliación del sistema educativo vale la pena leer la reciente publicación de Unicef, Uruguay 2010, “La universalización de la educación media en Uruguay. Tendencias, asignaturas pendientes y retos a futuro”.

[5] Brasil, en cambio, ha dado un salto espectacular en la última década, tal como lo registran las pruebas PISA.

[6] Mef en ACDE. Ob. cit.

[7] Equipo económico en ACDE, ob.cit.

[8] En estas reflexiones se han tenido en cuenta los aportes de la ANEP y UDELAR al Consejo de Ministros del 14 de febrero, así como también el documento de acuerdo de la Comisión Interpartidaria en Educación

[9] Propuesta publicada por el Prof. R. Vilaró en 2010: Crear condiciones para la innovación en el ciclo básico de enseñanza media

[10] Para una visión global de las líneas de transformación ver Rodrigo Arocena, Propuestas para el Despegue de la Reforma Universitaria, doc., 21.06.2010.